【懶人包】白話說憲改(上)

為什麼要憲改？


國民黨九合一大敗，六都之中僅拿下一席，對手民進黨卻拿了四席，隨後行政院長江宜樺引咎辭職，馬英九也辭去國民黨主席，從結果看來，國民黨無疑大大失去民心。選後不久，前立委林濁水、文化大學姚立明召開記者會，指出根據調查，有近七成民眾認為現有憲政體制無法解決政治問題。姚立明表示，藍綠長久以來的惡鬥，是制度造成，如果改成內閣制，各黨派便會尋求最大共識，相互合作、妥協。



而民進黨主席蔡英文與目前同額競選國民黨主席的朱立倫，也就成為眾人焦點，看他們兩人是否能帶領藍綠，為台灣政治寫下新的一頁；而兩人目前雖然看法不盡相同，但方向大致一樣，而未來是否真能走向內閣制，考驗的則是台灣人民以及各政黨的智慧。而要了解憲改，就要先認識各式各樣的政治體制。

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白話總統制：


總統制國家中，總統是國家元首，同時也是握有最高行政權力的首腦，若是在國會中多數黨與總統一致，則實行政策較為容易貫通；反之若反對黨多於執政黨，責政策施行就容易遭遇阻礙。有法定任期，而在任期中很難使其下台。此外，總統是民選的，所以總統必須向選民負責。


而國會也是民選出來的，所以國會必須向人民負責，而國會可以利用權力來制衡總統，避免總統胡搞瞎搞，把國家搞亂。用台灣來比喻，馬英九除了是公民選出來的總統，同時也是行政院長，而立委也是公民選出來的，所以馬英九以及立委們都必須向公民負責；而若是立法院中國民黨佔多數，則馬英九很容易就能施行政策，若是民進黨或其他在野黨等佔多數，則馬英九的發展就會處處受到制衡。雖然馬英九一直施政錯誤，但要透過罷免案讓他下台非常困難，只能讓他做滿之後再由人民選出新的總統。


總結來說，基於三權分立，行政、立法、司法各自獨立，避免任何一方權力過大，導致形成獨裁，目前世界上最典型的總統制國家就是美國。

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白話內閣制：


內閣制起源於英國，最大特色是國會議員同時也是政府官員，而國會多數黨的領袖通常就是首相(或稱總理)，由總統任命。首相是一國最高行政首長，握有實質施政權力。而國家元首(總統)通常沒有什麼實質權力，就是一個儀式性的角色而已，如接見外國使節、「任命」首相。


相對於總統制中，最高行政首長(總統)任期未滿很難讓他下台，內閣制隨時可以透過罷免讓最高首長下台；而國會中如果執政黨佔大多數，可以很容易通過法案施行政策，反之則一樣處處受阻礙，而若是任何政黨比例都不高，則必須透過結盟來拉攏其他政黨以取得首相地位，組成聯合政府。


一樣用台灣來比喻，假設馬英九今天是總統(先不論他如何當上的)，他就必須任命在立法院中的多數黨領袖，也就是王金平來當行政院長(握有實質權力的元首)，而其他的立委同時也是內閣官員。而若是王金平幹得不好，立法院內隨時可以透過罷免將王金平這位「行政院長」撤換下台。


目前最典型的內閣制國家，就是英國，國家元首是伊莉莎白女王(僅有儀式性作用)，而有實質權力的卻是首相卡麥隆(同時也是議員及共和黨的黨魁)。

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白話雙軌制(雙首長制)：


上述內閣制的國家元首並沒有實質權力，只是儀式性，而雙首長制最大特點就是：國家元首也握有一些權力，而不是只能做做樣子的角色而已。雙軌制最著重在總統與國會的關係，總統是否任命國會多數黨其中一人當首相。

假設國會多數黨就是總統所屬政黨，那麼首相跟總統就連成一氣，做什麼都順利；如果在野黨佔國會多數，那麼首相便與總統不同政黨，可是大部分實質權力在在野黨手中，總統就會很不方便；而如果國會在野黨佔多數，總統還任命自己政黨的人來當首相，那麼法案便會常常遭到推翻或是受到反對。

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如果套用到台灣，便會出現幾種情形：


一：總統馬英九任命國會多數黨黨魁(假設)王金平擔任行政院長，那麼馬英九要做事很方便，因為都自己人，喬事情很簡單。

二：假設蔡英文當選立委，且民進黨席次絕對多數，總統馬英九就必須任命蔡英文當行政院長，此時實際上的權力握在蔡英文手中，因為她是國家「首相」，而馬英九的實質上的權力卻少得可憐。

三：假設民進黨在立法院席次過半，但馬英九仍然執意任命王金平為行政院長，那麼馬英九或王金平的發展就會處處受到反對，綁手綁腳。


情形二，在政治學上被稱作「左右共治」，而最典型的雙首長制國家，便是法國。

台灣的情形比較特殊，並非典型的政體類型，表面上看上去好似總統制，但卻又好像雙首長制，那是因為中華民國是基於「五權分立」跟「憲法」的原因，造成台灣較為非典型政制的情形，下面可以將「行政院長等同首相看待，會比較容易理解」。

台灣與總統制的相似之處：

一：總統握有實質權力，並非儀式性地位。

二：總統及行政院長若與國會(立法院)的多數黨屬於相同政黨，則法案容易通過，反之亦然。

三：國會可透過多種手段制衡總統的權力。

四：總統有任期限制，不易下台。

五：中華民國總統能夠指導政策方向，卻又不用對人民負責，只有行政院必須對立法院負責。

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台灣與雙首長制的相似之處：


一：跟據憲法，最高行政機關是行政院，所以行政首長是行政院長，並非總統。

二：行政首長由總統任命。

三：陳水扁曾經指派國民黨的唐飛擔任行政院長，也可算是左右共治，不過不久後因為理念不同，換回了民進黨的張俊雄。


綜上所述，台灣表面上是雙首長制(有總統及行政院長)，但骨子裡其實是偏向總統為大的總統制，用現今的狀況來看，總統是國民黨、行政院長是國民黨、立法院多數也是國民黨，行政權、立法權幾乎掌握在國民黨手上，卻缺乏有效的制衡手段。

總統做不好，要讓他下台只有罷免，但光是立委提案這一關便已難如登天，尤其國會佔多數的情況下根本不可能提案成功，遑論全民公投，因此，總統這個位根本是穩如泰山。

行政院長做不好，人民也無權罷免，只能靠他自己請辭，而請辭之後如果又被總統任命一位更差的，如此惡性循環，永無天日，且行政院長充其量是傀儡而已，基本上還是總統作主。





本文未完待續，下一篇將介紹台灣選舉制度與未來憲改可能面臨的問題。

（撰文：QQ）